Derecho Administrativo I: Sistema de fuentes y organización administrativa
Índice
Prólogo 21
Abreviaturas 23
Tema 1
El Derecho administrativo
1. CONCEPTO 27
1.1. Introducción 27
1.2. La concepción estatutaria y su crisis 28
1.3. La consolidación de los criterios materiales y funcionales 31
1.4. El Derecho administrativo como objeto de regulación 34
2. BASES 36
2.1. Bases constitucionales 37
2.1.1. La relación entre Derecho constitucional y Derecho administrativo 37
2.1.2. La influencia de la Constitución sobre el Derecho administrativo 38
2.1.2.1. El principio de separación de funciones 39
2.1.2.2. El principio democrático 40
2.1.2.3. El principio de autonomía 43
2.1.2.4. El principio de Estado de Derecho 45
2.1.2.5. El principio de Estado social 47
2.2. Bases europeas 48
2.2.1. La incidencia general en el ordenamiento interno 48
2.2.2. La influencia sobre el Derecho administrativo 49
2.2.2.1. Procesos de instrumentalización 50
2.2.2.2. Procesos de reorientación 52
3. EL DERECHO PRIVADO Y LA ADMINISTRACIÓN 53
3.1. La dualidad Derecho administrativo - Derecho privado 53
3.2. La elección del régimen jurídico de la actuación administrativa 56
3.3. Los límites materiales al uso del Derecho privado por la Administración 58
4. BIBLIOGRAFÍA 61
4.1. Concepto de Derecho Administrativo 61
4.2. Bases constitucionales y europeas 62
4.3. La utilización del Derecho privado por la Administración 62
4.4. El sometimiento de los particulares al Derecho administrativo 62
Tema 2
Las fuentes legales y supralegales del Derecho administrativo
1. INTRODUCCIÓN 63
2. LA CONSTITUCIÓN 66
3. LA LEY 67
3.1. Concepto 67
3.2. Ley orgánica y ley ordinaria 69
3.3. Otros tipos de leyes 72
4. LAS DISPOSICIONES DEL GOBIERNO CON RANGO DE LEY 74
4.1. El decreto-legislativo 74
4.2. El decreto-ley 79
4.3. El decreto de declaración del estado de alarma 83
5. EL DERECHO INTERNACIONAL 84
5.1. Los tratados internacionales 84
5.1.1. Regulación 84
5.1.2. Relevancia en el ámbito jurídico-administrativo 86
5.2. Otras vías de recepción del Derecho internacional 87
6. EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA 89
6.1. Características generales 89
6.2. Modalidades de producción normativa 91
6.1.1. La legislación uniforme: el reglamento 91
6.1.2. La legislación armonizada: la directiva 92
7. LA COSTUMBRE 94
8. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO 96
8.1. El estatuto básico de los principios generales del Derecho 97
8.1.1. Caracterización 97
8.1.2. Identificación 98
8.1.3. Función 99
8.2. El estatuto de los principios generales del Derecho positivizados 100
9. LA JURISPRUDENCIA 102
9.1. Naturaleza 102
9.2. Pluralidad de jurisprudencias 103
9.3. La formación de jurisprudencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo 105
10. BIBLIOGRAFÍA 109
10.1. Obras generales 109
10.2. Constitución 109
10.3. Derecho internacional y Derecho de la Unión Europea 109
10.4. Leyes, decretos-leyes y decretos legislativos 110
10.5. Costumbre, principios generales y jurisprudencia 110
Tema 3
Teoría general del Reglamento
1. APROXIMACIÓN AL REGLAMENTO 111
1.1. Noción 111
1.2. Delimitación 114
1.2.1. El acto administrativo 114
1.1.2. Instrucciones y órdenes de servicio 116
1.3. La legitimidad democrática de la potestad reglamentaria 117
2. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA 119
2.1. El objeto de la potestad reglamentaria 119
2.2. La reserva de ley 120
2.2.1. Significado 120
2.2.2. Extensión 121
2.2.3. Intensidad 123
2.2.4. Modulaciones 124
2.3. La primacía de la Ley 124
2.3.1. El reglamento ejecutivo 126
2.3.2. El reglamento independiente 128
2.3.3. Elevación, degradación y mantenimiento del rango 129
2.3.4. El reglamento de necesidad 131
2.4. La vinculación a los principios generales del Derecho 132
2.4.1. El principio de irretroactividad 133
2.4.2. El principio de jerarquía normativa 135
2.4.3. El principio de seguridad jurídica 135
2.4.4. El principio de publicidad 136
3. LOS TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA 136
3.1. La administración general del Estado 136
3.2. La administración autonómica 140
4. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS 141
4.1. El encuadramiento competencial de la regulación del procedimiento 141
4.1.1. Incertidumbres iniciales 142
4.1.2. Progresivo estrechamiento del margen autonómico 143
4.2. El procedimiento en la administración general del Estado 145
4.3. El procedimiento en la administración autonómica 149
5. LA INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS 150
5.1. La invalidez y sus consecuencias 150
5.1.1. La nulidad y sus razones 150
5.1.2. La flexibilización de la nulidad y sus razones 151
5.1.3. Los efectos de los reglamentos nulos 154
5.2. El control administrativo 155
5.3. El control judicial 157
5.4. El control constitucional 160
6. BIBLIOGRAFÍA 162
6.1. Delimitación 162
6.2. Teoría y ejercicio de la potestad reglamentaria 162
6.3. Invalidez y control de los reglamentos 163
Tema 4
Las otras normas con valor reglamentario
1. INTRODUCCIÓN 165
2. LAS ORDENANZAS LOCALES 167
2.1. La potestad normativa local: fundamento y ejercicio 167
2.2. La relación con la ley 169
2.2.1. La garantía constitucional de la autonomía local constituye un límite para el legislador 169
2.2.2. La ley constituye un límite para la norma local 170
2.2.3. La norma local no está vinculada positivamente a la ley 171
2.2.4. La norma local y la legislación sectorial 172
2.2.5. La norma local y las restricciones de la libertad general 173
2.3. La vinculación a la reserva de ley 174
2.3.1. El quid de la cuestión: las potestades sancionadora y tributaria 174
2.3.2. La interpretación tradicional y su crítica 175
2.3.3. Los argumentos a favor de la modulación 175
2.3.4. Las SSTC 233/1999 y 132/2001 177
2.3.5. La adecuación posterior de la legislación estatal de régimen local 179
3. LAS NORMAS FORALES 179
3.1. La potestad normativa foral: fundamento y ejercicio 180
3.2. La naturaleza de las normas forales 183
3.3. El control de las normas forales 186
4. LAS NORMAS CORPORATIVAS Y UNIVERSITARIAS 188
4.1. Los estatutos de los colegios profesionales 189
4.2. Los estatutos universitarios 190
4.3. Los estatutos de las comunidades de regantes 191
5. LAS NORMAS DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES 191
5.1. Planteamiento 191
5.2. Principales supuestos 193
5.2.1. El Banco de España 193
5.2.2. La Comisión Nacional del Mercado de Valores 195
5.2.3. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia 197
5.2.4. La Agencia Española de Protección de Datos 199
5.2.5. La Administración electoral 200
6. LAS NORMAS DE ORIGEN PRIVADO 200
6.1. Alcance y naturaleza 200
6.1.1. La normalización industrial 201
6.1.2. Los códigos de conducta 202
6.2. Remisión a la Comisión Europea 203
6.3. Problemas jurídicos 205
7. LOS REGLAMENTOS DE LAS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES 206
8. BIBLIOGRAFÍA 207
8.1. Normas locales 207
8.2. Normas forales 208
8.3. Normas de las Administraciones independientes 208
8.4. Normas de órganos constitucionales, colegios profesionales y universidades públicas 209
8.5. Normas de origen privado (normas técnicas y códigos de conducta) 209
Tema 5
Las relaciones entre las fuentes del Derecho Administrativo
1. Introducción 211
2. Principio de jerarquía normativa 213
3. Principio de competencia 217
3.1. El principio de competencia en las relaciones intraordinamentales 218
3.2. El principio de competencia en las relaciones interordinamentales 220
4. Principio de supletoriedad 221
4.1. El significado y la evolución del principio 221
4.2. El principio de supletoriedad y la garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea 225
5. Principio de prevalencia 226
5.1. Las posiciones doctrinales y jurisprudenciales hasta 2016 226
5.2. La jurisprudencia constitucional posterior a 2016 228
6. Principio de primacía 230
6.1. Significado 230
6.1.1. Primacía del Derecho de la Unión Europea 230
6.1.2. Primacía de los tratados internacionales ratificados 231
6.2. Consecuencias de la primacía del Derecho de la Unión Europea 232
6.2.1. Consecuencias sobre los operadores jurídicos 232
6.2.2. Consecuencias sobre las normas y los actos incompatibles 234
6.3. Límites de la primacía del Derecho de la Unión Europea 235
6.3.1. El principio de atribución 235
6.3.2. La identidad nacional 237
6.3.3. La autonomía institucional y procedimental de los Estados miembros 238
7. Principios de interpretación conforme 240
7.1. La interpretación conforme con la Constitución 241
7.2. La interpretación conforme con los tratados internacionales sobre derechos humanos 243
7.3. La interpretación conforme con el Derecho de la Unión Europea 244
7.3.1. Introducción 244
7.3.2. Fundamento 245
7.3.3. Objeto y alcance 246
8. Bibliografía 250
8.1. Principio de jerarquía normativa 250
8.2. Relaciones entre Derecho estatal y autonómico 250
8.3. Relaciones entre Derecho de la Unión Europea y Derecho interno 250
8.4. Interpretación conforme 251
Tema 6
La Administración Pública
1. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 253
2. LAS CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO 258
2.1. Origen de las corporaciones públicas 258
2.2. ¿Existe una garantía constitucional de la organización corporativa? 259
2.3. La distribución competencial en materia de corporaciones públicas 260
2.4. La naturaleza jurídico-pública de las corporaciones 261
2.5. Características de las corporaciones 261
2.6. La organización cameral 262
2.6.1. Las cámaras agrarias 263
2.6.2. Las cámaras de la propiedad urbana 264
2.6.3. Las cámaras de comercio, industria y navegación 265
2.7. Los colegios profesionales 267
2.7.1. Noción 267
2.7.2. El progresivo sometimiento al principio de libre competencia 267
2.7.3. La regulación actual 269
2.7.4. Las regulaciones colegiales sobre honorarios y visados profesionales 271
3. LAS ASOCIACIONES PRIVADAS DE CONFIGURACIÓN LEGAL 272
4. OTRAS FORMAS DE COLABORACIÓN DE LOS PARTICULARES EN EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS 275
5. BIBLIOGRAFÍA 279
5.1. Bibliografía general 279
5.2. Organización cameral y colegios profesionales 279
5.3. Asociaciones privadas de configuración legal 279
5.4. Entidades colaboradoras 279
Tema 7
Los principios de la organización administrativa
1. LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN 281
2. LÍMITES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIÓN 282
2.1. Límites constitucionales 282
2.2. Límites legales 285
3. LAS UNIDADES Y ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS 287
4. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS 289
4.1. Concepto 289
4.2. La regulación básica de los órganos colegiados de todas las Administraciones públicas 290
4.3. El desarrollo legislativo de la normativa básica para los órganos colegiados de la Administración del Estado 293
4.4. El desarrollo legislativo de la normativa básica para los órganos colegiados de las comunidades autónomas 296
5. EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA 296
5.1. Significado y alcance 296
5.2. Contenido 298
6. EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA 301
6.1. Significado 301
6.2. Figuras legales que permiten que la competencia se ejerza por quien no la tiene atribuida sin modificarse la titularidad de la competencia: delegación de competencias, delegación de firma, suplencia y encomienda de gestión 303
6.2.1. Delegación de competencias 304
6.2.2. Delegación de firma 306
6.2.3. La suplencia 307
6.2.4. La encomienda de gestión 308
6.3. La avocación 310
7. LA RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS DE LA MISMA ADMINISTRACIÓN. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES 311
8. EL PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN 313
9. LA DESCENTRALIZACIÓN 315
9.1. Descentralización política o territorial 315
9.2. Descentralización funcional 317
10. EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN INTRAADMINISTRATIVA 319
11. LOS PRINCIPIOS VERTEBRADORES DE LAS RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 319
11.1. Coordinación versus colaboración/cooperación. Sus diferencias 320
11.2. Las diferencias entre colaboración y cooperación. La identificación por el legislador del principio de cooperación con la lealtad institucional 322
11.3. Los convenios interadministrativos 323
11.4. La conferencia de presidentes, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales 325
12. LAS RELACIONES DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON LAS ENTIDADES LOCALES 327
12.1. La eliminación del principio de jerarquía y la limitación de los controles administrativos sobre las entidades locales 327
12.2. La tutela económico-financiera del Estado y las comunidades autónomas sobre las entidades locales 332
12.3. Los principios de colaboración, cooperación y lealtad institucional 333
12.4. El principio de coordinación 334
13. BIBLIOGRAFÍA 336
Tema 8
La Administración General del Estado
1. INTRODUCCIÓN 339
2. EL GOBIERNO 342
2.1. Naturaleza y funciones 342
2.2. Los miembros del Gobierno 344
2.2.1. El presidente y el vicepresidente o vicepresidentes 344
2.2.2. Los ministros 345
2.2.3. El régimen común a vicepresidentes y ministros 347
2.3. El funcionamiento del Gobierno 348
2.3.1. El Consejo de Ministros 348
2.3.2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno 349
3. LOS ÓRGANOS DE APOYO AL GOBIERNO 351
3.1. Los secretarios de Estado 351
3.2. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios 352
3.3. El secretariado del Gobierno 353
3.4. Los gabinetes 354
4. ÓRGANOS DIRECTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO 354
4.1. El subsecretario 355
4.2. El secretario general 356
4.3. El secretario general técnico 356
4.4. El director general 357
4.5. El subdirector general 358
5. ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO DEL INTERIOR 359
6. LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO 362
6.1. Los delegados del Gobierno 362
6.2. Los servicios territoriales y la estructura de las delegaciones del Gobierno 364
6.3. Los subdelegados del Gobierno 366
6.4. El director insular 368
7. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL EXTERIOR 369
8. BIBLIOGRAFÍA 372
Tema 9
La administración institucional del Estado y los organismos constitucionales de asesoramiento y control de la administración
1. APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL 375
1.1. La asignación de funciones especializadas 376
1.2. La autonomía de gestión y la personalidad jurídica 377
1.3. La personalidad jurídica pública o privada 379
2. LA COMPLEJIDAD DE LA REGULACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL 382
1.1. Las leyes de organización 382
1.2. La legislación presupuestaria 383
1.3. La legislación contractual 385
1.4. La legislación patrimonial 388
1.5. La regulación en materia de personal 389
3. INSTRUMENTOS LEGALES PARA GARANTIZAR EL USO CORRECTO DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL 390
4. LOS ORGANISMOS PÚBLICOS 393
4.1. Régimen común 393
4.2. Los organismos autónomos 395
4.3. Las entidades públicas empresariales 396
4.4. Las agencias 398
4.3.1. El fracaso inicial 398
4.3.2. El nuevo impulso 399
5. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES 402
5.1. Antecedentes y adopción del modelo en España 402
5.2. ¿Pueden existir entidades que no dependan de la dirección del Gobierno? 404
5.3. Las características de las autoridades independientes 405
6. LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES 409
7. LOS CONSORCIOS 412
8. LAS FUNDACIONES 414
9. LOS FONDOS SIN PERSONALIDAD JURÍDICA 418
10. LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS NO TRANSFERIDAS 419
10.1. Criterios generales 419
10.2. La Universidad Nacional de Educación a Distancia 420
10.3. La Universidad Internacional Menéndez Pelayo 421
11. ÓRGANOS DE ASESORAMIENTO Y CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL 422
11.1. El Consejo de Estado 423
11.2. El Tribunal de Cuentas 427
12. BIBLIOGRAFÍA 429
Tema 10
La Administración de las Comunidades Autónomas
1. INTRODUCCIÓN 431
2. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA 432
3. LA CONFIGURACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 435
3.1. El proceso de creación: entre inercia y autonomía limitada 435
3.2. La potestad autonómica de organización administrativa y sus límites 439
4. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 443
4.1. La dispersión de la regulación 443
4.2. Personalidad jurídica y potestades administrativas 444
4.3. Líneas comunes dentro de la diversidad 445
4.4. Los órganos superiores 447
4.5. Los órganos territoriales 449
4.5.1. Alcance en las comunidades autónomas pluriprovinciales 449
4.5.2. Órganos territoriales versus Administración indirecta 451
4.5.3. Órganos situados fuera de la comunidad autónoma 452
4.5.4. Regímenes especiales 453
4.6. Los órganos consultivos jurídicos 454
4.7. Los órganos de participación y consulta 458
4.8. Los órganos administrativos con competencia resolutoria 458
4.8.1. Los jurados autonómicos de expropiación 458
4.8.2. Los órganos autonómicos de resolución de las reclamaciones contractuales 460
5. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA 462
6. LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES AUTONÓMICAS 465
6.1. Organismos de Defensa de la Competencia 466
6.2. Consejos del Audiovisual 467
6.3. Agencias de Protección de Datos 468
6.4. Consejos de Transparencia 468
7. BIBLIOGRAFÍA 469
Tema 11
La Administración Local
1. EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ADMINISTRACIÓN LOCAL 471
1.1. La autonomía local y su significado 471
1.2. La garantía institucional de la autonomía local 472
1.3. El contenido de la autonomía provincial 474
1.4. Las otras entidades locales 476
2. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL 478
3. LOS MUNICIPIOS 481
3.1. La inadecuación de la actual planta municipal 481
3.2. Las competencias municipales 483
3.2.1. Las competencias propias 484
3.2.2. Los servicios municipales de prestación obligatoria 486
3.2.3. Las competencias delegadas 488
3.2.4. Las competencias que no son propias ni delegadas 490
3.3. La población y el territorio 491
3.3.1. La población 491
3.3.2. El territorio 493
3.4. La organización municipal 495
3.4.1. Evolución legislativa desde 1985 495
3.4.2. Los muy pequeños municipios: el régimen de Concejo abierto 497
3.4.3. Los municipios de régimen general 498
3.4.3.1. El pleno 498
3.4.3.2. El alcalde 500
3.4.3.3. La junta de gobierno local y tenientes de alcalde 501
3.4.3.4. La comisión especial de sugerencias y reclamaciones 501
3.4.3.5. La comisión especial de cuentas 502
3.4.3.6. Las comisiones del pleno 502
3.4.3.7. Los órganos desconcentrados 502
3.4.3.8. Los órganos de gestión económico-financiera 503
3.4.4. Los municipios de gran población 503
3.4.4.1. El pleno 504
3.4.4.2. El alcalde 505
3.4.4.3. La junta de gobierno local y los tenientes de alcalde 506
3.4.4.4. Los distritos 507
3.4.4.5. La asesoría jurídica 508
3.4.4.6. Los órganos directivos 508
3.4.4.7. El órgano de gestión tributaria 509
3.4.4.8. El consejo social de la ciudad 509
3.4.4.9. El órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas 509
3.5. La elección de los concejales y el alcalde 510
4. LAS PROVINCIAS 513
4.1. Introducción 513
4.2. La organización provincial 515
4.3. Las competencias provinciales 516
5. LAS ISLAS 518
5.1. Los cabildos insulares 518
5.2. Los consejos insulares 521
6. OTRAS ENTIDADES LOCALES 523
6.1. Las áreas metropolitanas 523
6.2. Las mancomunidades 524
7. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS ENTIDADES LOCALES 525
8. BIBLIOGRAFÍA 528
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